Uniunea Europeană - entitate federală în devenire - Autor: Dr. Petre PRISECARU
Numeroşi teoreticieni occidentali ai federalismului au încercat să demonstreze că UE este o entitate politică de tip federal, principalul argument fiind acela că federalismul înseamnă în primul rând politici şi decizii comune. Multe aspecte de ordin economic şi social din UE s-ar regăsi în statele federale, aşa-numitul federalism economic cu caracteristicile sale specifice este comun UE şi unor federaţii care nu fac parte din UE. În context se aprecia recent că UE este o entitate hibridă cu caracteristici predominant confederale, dar şi cu unele caracteristici federale. Complexitatea procesului de integrare europeană este evidenţiată de faptul că totuşi componentele unor federaţii din cadrul UE, cum sunt landurile germane, sunt reprezentate nu numai în Comitetul Regiunilor ci şi în Consiliile Ministeriale. Există însă şi numeroase opinii contrare celor exprimate de adepţii federalismului, care consideră că există atribuţii importante ce lipsesc Uniunii Europene pentru a o putea considera o federaţie: în primul rând statele membre au o libertate deplină in ce priveşte adoptarea, revizuirea sau denunţarea Tratatelor cu privire chiar la apartenenţa lor la uniune, iar în al doilea rând din punct de vedere fiscal uniunea nu are un sistem propriu de impozite, în al treilea rând executivul Uniunii nu este determinat direct şi nici măcar indirect de către cetăţenii din ţările UE.
Analiza structurii federative şi a procesului de federalizare implică considerente de ordin politic: subsidiaritate, alocarea puterilor, interguvernamentalism şi codeterminare, transferuri de resurse, dar şi cerinţe economice; constrângeri bugetare severe, competitivitate la nivel federal, uniune economică internă, precum şi considerente de ordin social/cetăţenesc: uniune socială, mobilitatea capitalului uman, participare şi legitimitate democratică. Modelul federal este foarte flexibil, dovadă faptul că realizarea competitivităţii economice şi coeziunii sociale este compatibilă cu o gamă largă de valori şi norme sociale. Problematica federalismului trebuie regândită prin prisma provocărilor globalizării şi cerinţelor noii ordini economice mondiale. În acest context procesul de federalizare, caracteristic şi UE, trebuie privit nu numai în lumina împărţirii puterilor (cadrul constituţional), ci şi în ceea ce priveşte aspectele sale politice, instituţionale, sociale. Înlăturarea deficitului democratic, sporirea participării cetăţenilor, creşterea responsabilităţii instituţiilor sunt teme de actualitate pentru procesul de federalizare şi adâncire a integrării. Implicarea sporită a cetăţenilor este menită a contribui la creşterea eficienţei şi performanţelor structurilor federale.
Federalismul este văzut ca un proces de natură politică şi juridică cu două coordonate principale:
realizarea unităţii componentelor statale;
păstrarea autonomiei şi respectul intereselor legitime ale acestora.
Compararea UE cu statele federale americane în privinţa aranjamentelor instituţionale relevă caracterul supranaţional al instituţiilor comunitare şi rolul decisiv al guvernelor naţionale în cadrul guvernanţei comunitare. Mulţi ani puterea Parlamentului European, instituţie de tip federal, a fost estompată de cea a Consiliului, instituţie de tip interguvernamental şi confederal, iar în ultimii 10 ani de rolul Consiliului European. Comisia Europeană este un executiv de un tip special, dificil de comparat cu executivul american sau cu cel canadian.
Aranjamentele constituţionale au în schimb tangenţă mai mare cu experienţa statelor federale. Caracteristic federaţiilor este concentrarea puterii constituţionale şi instituţionale la nivel federal. În opinia experţilor comunitari, principiile conţinute de tratate şi cele dezvoltate de Curtea Europeană de Justiţie au condus la un set de norme constituţionale, care reglementează raporturile sau relaţiile între UE şi statele membre, care-şi găsesc similitudini cu normele constituţionale din statele federale. Diferenţa ar consta în aceea că, în statele federale instituţiile sunt incluse într-un cadru constituţional ce presupune existenţa unui „demos constituţional”, a unei singure puteri constituante, cu o autoritate supremă şi în care aranjamentul constituţional specific este ancorat. Deşi, Constituţia federală garantează drepturile statelor membre şi federaţia este o creaţie a acestora şi a popoarelor respective, totuşi suveranitatea şi autoritatea îngemănate într-o putere constituantă sunt deasupra oricăror alte suveranităţi şi de aici autoritatea supremă a Constituţiei şi principiilor federale.
În Comunitatea Economică Europeană arhitectura constituţională nu a fost validată de un proces constituţional implicând un „demos constituţional” comunitar şi, prin urmare, disciplina constituţională comunitară nu are aceiaşi autoritate ca în statele federale. Constituţia UE a fost, până în 2003, o constituţie fără elemente clasice de constituţionalism. A existat o ierarhie a normelor, normele comunitare fiind peste cele naţionale, dar ea nu a fost ancorată într-o ierarhie a autorităţii normative sau o ierarhie a puterii reale. Federalismul comunitar este construit pe o ierarhie descendentă a normelor şi pe una ascendentă a autorităţii şi puterii reale. Aranjamentul constituţional comunitar a conferit stabilitate politică sistemului de guvernare comunitar şi s-a bazat din start pe respingerea modelului politic federal. Pe măsură ce integrarea economică a avansat odată cu Actul Unic European şi cu Tratatul de la Maastricht, federalismul a avansat pe plan economic fără corespondent pe plan politic, unde puterea a rămas în mâna statelor membre. Dezbaterile din cadrul Convenţiei Europene şi draftul final al Tratatului Constituţional au însemnat un progres remarcabil pe linia adoptării unei Constituţii a UE, dar nu şi pe linia integrării politice sau federalizării. Speranţele pe care cercurile academice şi mişcarea federalistă şi le-au pus într-o nouă ordine constituţională sau într-o veritabilă constituţie clasică de tip federal nu au fost însă confirmate de realitate. Includerea Cartei Europene a Drepturilor Omului (partea a II-a) a reprezentat fără îndoială un pas înainte, la fel şi partea I a Constituţiei, unde erau prezentate divizarea competenţelor, principiile fundamentale şi cadrul instituţional.
Constituţia UE urma a legitima constituţional sistemul de guvernare comunitar, a introduce disciplina constituţională necesară funcţionării acestuia, a elimina confuziile juridice şi constituţionale, precum şi incertitudinile privind viabilitatea aranjamentului constituţional existent până în 2003, a impune ca autoritate supremă de ordin constituţional textul Tratatului ce urma a fi adoptat în 2004. Dacă, certitudinile privind adoptarea Tratatului Constituţional au fost în mare parte risipite, pentru că acesta n-a fost ratificat în final şi a fost înlocuit cu Tratatul de la Lisabona, totuşi au persistat incertitudinile privind un viitor „stat european federal”. Putem vorbi oare de un statu-quo în ceea ce priveşte federalismul constituţional comunitar, clădit pe un set de norme juridice şi valori politice, care n-ar face neapărat necesară adoptarea unei Constituţii a UE oficiale sau putem vorbi de un progres notabil pe plan constituţional realizat de Convenţia Europeană, care a deschis poarta federalismului politic? Totuşi, după o analiză sumară a textului proiectului Tratatului Constituţional se putea concluziona că exista un statu-quo în privinţa cadrului instituţional şi a raporturilor între statele membre şi Uniune, de asemenea autoritatea instituţională constituţională la nivel comunitar rămânea divizată între Consiliul European, care ia deciziile, şi Curtea Europeană de Justiţie, care ar fi interpretat prevederile Constituţiei UE. Constituţiile statelor naţionale îşi păstrau rolul şi importanţa lor, fiind evident că puterea constituţională şi instituţională nu era concentrată la nivel comunitar, ca în cazul federaţiilor clasice.
Chiar în cadrul Convenţiei Europene dezbaterile pe tema titlului I din partea I au relevat controverse puternice şi persistente privind conţinutul articolului 1 unde iniţial se făcea o menţiune la competenţele comune bazate pe modelul federal. Cel mai înverşunat adversar al includerii oricărei menţiuni referitoare la federalism a fost reprezentantul guvernului britanic, Peter Hain, care a admis că termenul federal pune probleme. El a relevat că există un acord unanim asupra conceptelor de Constituţie Europeană şi Tratat Constituţional, precum şi asupra integrării Cartei Europene a Drepturilor Omului şi asupra personalităţii juridice a Uniunii, dar existau dezacorduri asupra includerii termenului federal. Dar şi reprezentanţi din partea Portugaliei, Cehiei, Irlandei, Estoniei au respins acest termen, iar reprezentantul parlamentului sloven a declarat că ţara sa nu a părăsit o federaţie pentru a intra în alta şi că a votat da pentru Uniune şi NATO, dar nu pentru o federaţie.
Totuşi au existat partizani ai federalismului în cadrul Convenţiei chiar mai numeroşi decât oponenţii acestuia. Printre ei a fost şi comisarul Michel Barnier care s-a declarat în favoarea termenului federal, considerând că Uniunea în care vor intra ţările candidate nu este comparabilă cu federaţiile din care ele au făcut parte anterior. Reprezentantul parlamentului român, Adrian Severin, precum şi cel al parlamentului italian, Proinsias De Rossa, au susţinut că: ”este timpul ca să le spunem clar cetăţenilor noştri că Uniunea la care vom adera are o vocaţie federală”. Reprezentantul guvernului olandez, Gijs de Vries, a spus: ”nu trebuie să ne ghidăm după presa de scandal britanică, termenul federal neînsemnând crearea unui superstat european ci gestionarea anumitor competenţe delegate la un nivel supranaţional”, iar reprezentantul parlamentului austriac, Caspar Einem, a considerat că oponenţii termenului federal ar dori suprimarea semnificaţiei sale reale, constând în transferul de competenţe la nivelul Uniunii. Vicepreşedintele Convenţiei, Jean Luc Dehaene, a concluzionat:”dacă considerăm neutilizarea termenului federal trebuie în acelaşi timp să precizăm în mod clar că există un mod special de gestionare a competenţelor transferate de statele membre către Uniune”. Deşi, majoritatea membrilor Convenţiei a agreat termenul federal, aceasta nu a putut asigura succesul partizanilor federalismului, dovadă că el nu a fost inclus deloc în textul Tratatului Constituţional; rezultatul nu are legătură cu democraţia bazată pe votul majoritar, ci cu caracterul consensual al procesului de luare a deciziei pe probleme de ordin constituţional la nivelul UE, trăsătură specifică guvernanţei multinivel. In confruntarea dintre federalişti şi interguvernamentalişti, vizibilă şi în cadrul Convenţiei Europene, ultimii au avut câştig de cauză prin poziţiile de forţă adoptate de Marea Britanie şi Franţa, care au pus accent pe rolul de prim rang al instituţiilor reprezentând statele naţionale, Consiliul European şi Consiliul de Miniştri.
Reluarea multor prevederi ale Tratatului Constituţional neratificat din cauza Franţei şi Olandei în cadrul noului Tratat de reformă instituţională a UE de la Lisabona (intrat în vigoare la 1 decembrie 2009), îndeosebi pe linia partajării competenţelor între nivelul comunitar şi nivelurile naţionale, reprezintă fără îndoială un progres notabil către federalizarea constituţională a UE, dar mai rămân mulţi paşi importanţi dificil de realizat către acest obiectiv. Totuşi crearea funcţiilor de preşedinte al Consiliului European şi cea de înalt Reprezentant pentru Politica Externă, care prezidează Consiliul Afacerilor Externe, ar putea fi interpretată ca o consolidare a interguvernamentalismului în detrimentul federalismului în cadrul UE. Primul preşedinte al Consiliului European, fostul prim ministru belgian Herman Van Rompuy, s-a declarat un federalist convins, fără însă să fie un fundamentalist, ceea ce pare normal pentru o personalitate care a condus un stat federal.
La 12 septembrie 2012, preşedintele Comisiei Europene s-a adresat Parlamentului European făcând un apel la constituirea unei federaţii a statelor naţiune, nu a unui superstat, ci a unei federaţii care să se bazeze pe o mutualizare a suveranităţii, prin care fiecare cetăţean să fie mai bine echipat şi apărat, suveranitatea în comun însemnând mai multă putere, nu mai puţină. In opinia lui José Manuel Barroso, „Europa” nu mai poate fi doar tehnocratică sau birocratică ci trebuie să fie democratică, iar alegerile pentru Parlamentul European din 2014 sunt decisive în acest sens. Barroso a apreciat că, într-un moment de turbulenţă ar fi o greşeală să fie lăsată apărarea naţiunilor la mâna populiştilor sau la nivel naţional. Această federaţie a statelor naţiune ar necesita, în final, un nou Tratat, destul de dificil de realizat într-o Uniune Europeană răvăşită de criza economică. Trei întrebări ar trebui puse legate de afirmaţiile preşedintelui Barroso:
prima: cine ar beneficia de mai multă putere prin adâncirea integrării, dacă votul simplului cetăţean nu prea contează?
a doua: dacă există un deficit relevant de democraţie nu cumva vorbim de o „Europă” mai mult autocrată, în care birocraţia şi corupţia se împletesc în mod armonios?
a treia: o federaţie a statelor naţiune nu reprezintă oare un experiment politic fără precedent căruia nu-i putem vedea un viitor cert?
Angela Merkel a cerut în luna august 2012 constituirea unei Convenţii Constituţionale, pe modelul celei americane, care a redactat Constituţia SUA. De altfel, propunerea anunţată de Barroso, surprinzătoare având în vedere scepticismul lui din urmă cu 8 ani, care i-a atras susţinerea britanicilor pentru actuala funcţie, nu este decât o versiune a viziunii germane asupra „Europei” unite, care presupune responsabilitate şi disciplină fiscală şi bugetară, reducerea diferenţelor de competitivitate şi de productivitate între „nord şi sud” şi o integrare politică prudentă, care să nu şteargă diferenţele dintre naţiuni, obiective extrem de generoase, dar dificil de realizat pe un orizont rezonabil de timp.
Tot în luna septembrie 2012, „Grupul Viitorului”, format din 11 miniştri de externe din statele UE în frunte cu Germania, a propus federalizarea printr-o armată comună, o poliţie comună şi un minister european de externe, existând două soluţii pentru viitorul UE: o federaţie sau o confederaţie. În domeniul politicii externe şi de apărare al UE ar urma să se renunţe la deciziile luate în unanimitate, în favoarea unui vot al majorităţii. Întreaga arhitectură instituţională a UE ar urma să fie revizuită, iar preşedintele Comisiei Europene ar urma să fie ales direct de cetăţeni şi să conducă un adevărat „guvern european”, iar Consiliul European şi Consiliul de Miniştri al UE ar urma să fie înlocuite cu o a doua cameră parlamentară a statelor (un fel de Senat dacă considerăm Parlamentul European un echivalent al Camerei Reprezentanţilor din SUA), iar această cameră ar avea o subcameră pentru cele 17 ţări ale Zonei euro. Există opinia că, federalismul înseamnă un stat unic descentralizat, compus din state suverane sau regiuni semi-autonome, dar nu independente, în schimb confederalismul este un sistem în care un grup de state suverane stabileşte un extra-nivel de autoritate la nivel supranaţional care are puteri în domenii de interes general larg. Într-o federaţie se aplică principiul subsidiarităţii, potrivit căruia puterea se exercită şi deciziile se iau la cel mai de jos nivel local posibil, cât mai aproape de cetăţeni, în timp ce în cazul confederaţiei, statele suverane cooperează doar în domenii unde au interese comune. În opinia lui Stavrou, curentul confederalist-interguvernamental primează încă în UE pentru că cetăţenii din statele membre, societatea civilă, nu au o influenţă notabilă asupra deciziilor luate mai ales de şefii de state sau de miniştri şi tehnocraţi nealeşi, iar singura soluţie viabilă ar fi o federaţie descentralizată, democrată şi pluralistă, care să fie dotată cu mecanisme de control la fiecare nivel de autoritate.
Concluzii
Criza din zona euro a pus din nou în discuţie chestiunea federalizării UE, ca o soluţie de a îmbunătăţi substanţial guvernanţa, atât la nivel comunitar, cât mai ales la nivel naţional. Paul Krugman consideră că eşecul monedei unice, pe care îl tot prevede Nouriel Roubini, ar produce nu numai un colaps economic ci ar constitui şi un eşec fatal al „proiectului european”. Totuşi, realizarea Statelor Unite ale Europei, după modelul american sau după alt model, nu este aproape. Federaliştii „europeni” insistă asupra unei puteri federale explicite, care să conducă economia comunitară şi să sporească competenţele BCE, fără ea euro nu ar avea şanse de supravieţuire. Totuşi în afara unor declaraţii ale unor oficiali comunitari nu s-au făcut paşi concreţi către uniunea politică, fiind nevoie de un nou Tratat, de un angajament politic precis al statelor membre, începând cu cele din zona euro şi apoi cu celelalte, care să stabilească şi un calendar al federalizării.
Antonio Padoa-Schioppa, profesor la Universitatea din Milano, consideră că tocmai absenţa unei puteri federale in UE conduce la o limitare excesivă a suveranităţii statelor membre, contrară aplicării corecte a principiilor federaliste, iar integrarea europeană devine tot mai mult un şir de confruntări şi dispute, unele extrem de dure şi acerbe, pe tema cedării de suveranitate şi pe tema alocării fondurilor europene. Piaţa unică, Uniunea Economică şi Monetară, Politica Externă şi de Securitate Comună, sunt realizări de excepţie dar care au implicat voinţă politică şi gruparea suveranităţilor, fără a anula naţiunile participante la „proiectul european”. Franţa s-a opus uniunii politice în repetate rânduri, iar în prezent sunt instituţii germane cum ar fi Bundesbank şi Curtea Constituţională din Karlsruhe, dar şi populismul antieuropean al unei părţi din mass-media şi al politicienilor naţionalişti care se opun împreună federalizării. Viitorul UE şi al realizărilor majore ale „proiectului european” sunt în pericol dacă Germania, promotorul ideilor federaliste, şi alte state importante cad sub influenţa naţionalismului, care poate însemna nu doar patriotism, ci şi izolaţionism, şovinism, conflicte potenţiale. Antonio Padoa-Schioppa crede că „Europa” este la o răscruce, declaraţiile lui Angela Merkel şi Wolfgang Schäube în favoarea unei evoluţii viitoare către o structură federală a UE ar trebui urmate de acţiuni concrete şi ele trebuie împărtăşite de Franţa şi alte state cât mai repede posibil, pentru că întârzierea federalizării va crea mari dificultăţii progresului integrării europene pe termen mediu şi lung.
Bibliografie
Prisecaru P., 2010, Teorii şi doctrine ale integrării europone, Federalismul european şi evoluţia sa, Editura UPG Ploieşti, pp. 37-45;
Pelkmans J., 2003, Integrare Europeană. Metode şi Analiză Economică, Ediţia doua, IER, pp. 10-28;
Jessop B, 1990, State Theory: Putting the Capitalist State in its Place, Polity Press, Cambridge, pp.250-275;
Padoa-Schioppa A., 2012, Political Union to Avert a Collapse, The Federalist Debate, CESI, Year XXV, NO.3, November 2012, pp.1-2
SURSA: Institutul de Economie Mondiala
Numeroşi teoreticieni occidentali ai federalismului au încercat să demonstreze că UE este o entitate politică de tip federal, principalul argument fiind acela că federalismul înseamnă în primul rând politici şi decizii comune. Multe aspecte de ordin economic şi social din UE s-ar regăsi în statele federale, aşa-numitul federalism economic cu caracteristicile sale specifice este comun UE şi unor federaţii care nu fac parte din UE. În context se aprecia recent că UE este o entitate hibridă cu caracteristici predominant confederale, dar şi cu unele caracteristici federale. Complexitatea procesului de integrare europeană este evidenţiată de faptul că totuşi componentele unor federaţii din cadrul UE, cum sunt landurile germane, sunt reprezentate nu numai în Comitetul Regiunilor ci şi în Consiliile Ministeriale. Există însă şi numeroase opinii contrare celor exprimate de adepţii federalismului, care consideră că există atribuţii importante ce lipsesc Uniunii Europene pentru a o putea considera o federaţie: în primul rând statele membre au o libertate deplină in ce priveşte adoptarea, revizuirea sau denunţarea Tratatelor cu privire chiar la apartenenţa lor la uniune, iar în al doilea rând din punct de vedere fiscal uniunea nu are un sistem propriu de impozite, în al treilea rând executivul Uniunii nu este determinat direct şi nici măcar indirect de către cetăţenii din ţările UE.
Analiza structurii federative şi a procesului de federalizare implică considerente de ordin politic: subsidiaritate, alocarea puterilor, interguvernamentalism şi codeterminare, transferuri de resurse, dar şi cerinţe economice; constrângeri bugetare severe, competitivitate la nivel federal, uniune economică internă, precum şi considerente de ordin social/cetăţenesc: uniune socială, mobilitatea capitalului uman, participare şi legitimitate democratică. Modelul federal este foarte flexibil, dovadă faptul că realizarea competitivităţii economice şi coeziunii sociale este compatibilă cu o gamă largă de valori şi norme sociale. Problematica federalismului trebuie regândită prin prisma provocărilor globalizării şi cerinţelor noii ordini economice mondiale. În acest context procesul de federalizare, caracteristic şi UE, trebuie privit nu numai în lumina împărţirii puterilor (cadrul constituţional), ci şi în ceea ce priveşte aspectele sale politice, instituţionale, sociale. Înlăturarea deficitului democratic, sporirea participării cetăţenilor, creşterea responsabilităţii instituţiilor sunt teme de actualitate pentru procesul de federalizare şi adâncire a integrării. Implicarea sporită a cetăţenilor este menită a contribui la creşterea eficienţei şi performanţelor structurilor federale.
Federalismul este văzut ca un proces de natură politică şi juridică cu două coordonate principale:
realizarea unităţii componentelor statale;
păstrarea autonomiei şi respectul intereselor legitime ale acestora.
Compararea UE cu statele federale americane în privinţa aranjamentelor instituţionale relevă caracterul supranaţional al instituţiilor comunitare şi rolul decisiv al guvernelor naţionale în cadrul guvernanţei comunitare. Mulţi ani puterea Parlamentului European, instituţie de tip federal, a fost estompată de cea a Consiliului, instituţie de tip interguvernamental şi confederal, iar în ultimii 10 ani de rolul Consiliului European. Comisia Europeană este un executiv de un tip special, dificil de comparat cu executivul american sau cu cel canadian.
Aranjamentele constituţionale au în schimb tangenţă mai mare cu experienţa statelor federale. Caracteristic federaţiilor este concentrarea puterii constituţionale şi instituţionale la nivel federal. În opinia experţilor comunitari, principiile conţinute de tratate şi cele dezvoltate de Curtea Europeană de Justiţie au condus la un set de norme constituţionale, care reglementează raporturile sau relaţiile între UE şi statele membre, care-şi găsesc similitudini cu normele constituţionale din statele federale. Diferenţa ar consta în aceea că, în statele federale instituţiile sunt incluse într-un cadru constituţional ce presupune existenţa unui „demos constituţional”, a unei singure puteri constituante, cu o autoritate supremă şi în care aranjamentul constituţional specific este ancorat. Deşi, Constituţia federală garantează drepturile statelor membre şi federaţia este o creaţie a acestora şi a popoarelor respective, totuşi suveranitatea şi autoritatea îngemănate într-o putere constituantă sunt deasupra oricăror alte suveranităţi şi de aici autoritatea supremă a Constituţiei şi principiilor federale.
În Comunitatea Economică Europeană arhitectura constituţională nu a fost validată de un proces constituţional implicând un „demos constituţional” comunitar şi, prin urmare, disciplina constituţională comunitară nu are aceiaşi autoritate ca în statele federale. Constituţia UE a fost, până în 2003, o constituţie fără elemente clasice de constituţionalism. A existat o ierarhie a normelor, normele comunitare fiind peste cele naţionale, dar ea nu a fost ancorată într-o ierarhie a autorităţii normative sau o ierarhie a puterii reale. Federalismul comunitar este construit pe o ierarhie descendentă a normelor şi pe una ascendentă a autorităţii şi puterii reale. Aranjamentul constituţional comunitar a conferit stabilitate politică sistemului de guvernare comunitar şi s-a bazat din start pe respingerea modelului politic federal. Pe măsură ce integrarea economică a avansat odată cu Actul Unic European şi cu Tratatul de la Maastricht, federalismul a avansat pe plan economic fără corespondent pe plan politic, unde puterea a rămas în mâna statelor membre. Dezbaterile din cadrul Convenţiei Europene şi draftul final al Tratatului Constituţional au însemnat un progres remarcabil pe linia adoptării unei Constituţii a UE, dar nu şi pe linia integrării politice sau federalizării. Speranţele pe care cercurile academice şi mişcarea federalistă şi le-au pus într-o nouă ordine constituţională sau într-o veritabilă constituţie clasică de tip federal nu au fost însă confirmate de realitate. Includerea Cartei Europene a Drepturilor Omului (partea a II-a) a reprezentat fără îndoială un pas înainte, la fel şi partea I a Constituţiei, unde erau prezentate divizarea competenţelor, principiile fundamentale şi cadrul instituţional.
Constituţia UE urma a legitima constituţional sistemul de guvernare comunitar, a introduce disciplina constituţională necesară funcţionării acestuia, a elimina confuziile juridice şi constituţionale, precum şi incertitudinile privind viabilitatea aranjamentului constituţional existent până în 2003, a impune ca autoritate supremă de ordin constituţional textul Tratatului ce urma a fi adoptat în 2004. Dacă, certitudinile privind adoptarea Tratatului Constituţional au fost în mare parte risipite, pentru că acesta n-a fost ratificat în final şi a fost înlocuit cu Tratatul de la Lisabona, totuşi au persistat incertitudinile privind un viitor „stat european federal”. Putem vorbi oare de un statu-quo în ceea ce priveşte federalismul constituţional comunitar, clădit pe un set de norme juridice şi valori politice, care n-ar face neapărat necesară adoptarea unei Constituţii a UE oficiale sau putem vorbi de un progres notabil pe plan constituţional realizat de Convenţia Europeană, care a deschis poarta federalismului politic? Totuşi, după o analiză sumară a textului proiectului Tratatului Constituţional se putea concluziona că exista un statu-quo în privinţa cadrului instituţional şi a raporturilor între statele membre şi Uniune, de asemenea autoritatea instituţională constituţională la nivel comunitar rămânea divizată între Consiliul European, care ia deciziile, şi Curtea Europeană de Justiţie, care ar fi interpretat prevederile Constituţiei UE. Constituţiile statelor naţionale îşi păstrau rolul şi importanţa lor, fiind evident că puterea constituţională şi instituţională nu era concentrată la nivel comunitar, ca în cazul federaţiilor clasice.
Chiar în cadrul Convenţiei Europene dezbaterile pe tema titlului I din partea I au relevat controverse puternice şi persistente privind conţinutul articolului 1 unde iniţial se făcea o menţiune la competenţele comune bazate pe modelul federal. Cel mai înverşunat adversar al includerii oricărei menţiuni referitoare la federalism a fost reprezentantul guvernului britanic, Peter Hain, care a admis că termenul federal pune probleme. El a relevat că există un acord unanim asupra conceptelor de Constituţie Europeană şi Tratat Constituţional, precum şi asupra integrării Cartei Europene a Drepturilor Omului şi asupra personalităţii juridice a Uniunii, dar existau dezacorduri asupra includerii termenului federal. Dar şi reprezentanţi din partea Portugaliei, Cehiei, Irlandei, Estoniei au respins acest termen, iar reprezentantul parlamentului sloven a declarat că ţara sa nu a părăsit o federaţie pentru a intra în alta şi că a votat da pentru Uniune şi NATO, dar nu pentru o federaţie.
Totuşi au existat partizani ai federalismului în cadrul Convenţiei chiar mai numeroşi decât oponenţii acestuia. Printre ei a fost şi comisarul Michel Barnier care s-a declarat în favoarea termenului federal, considerând că Uniunea în care vor intra ţările candidate nu este comparabilă cu federaţiile din care ele au făcut parte anterior. Reprezentantul parlamentului român, Adrian Severin, precum şi cel al parlamentului italian, Proinsias De Rossa, au susţinut că: ”este timpul ca să le spunem clar cetăţenilor noştri că Uniunea la care vom adera are o vocaţie federală”. Reprezentantul guvernului olandez, Gijs de Vries, a spus: ”nu trebuie să ne ghidăm după presa de scandal britanică, termenul federal neînsemnând crearea unui superstat european ci gestionarea anumitor competenţe delegate la un nivel supranaţional”, iar reprezentantul parlamentului austriac, Caspar Einem, a considerat că oponenţii termenului federal ar dori suprimarea semnificaţiei sale reale, constând în transferul de competenţe la nivelul Uniunii. Vicepreşedintele Convenţiei, Jean Luc Dehaene, a concluzionat:”dacă considerăm neutilizarea termenului federal trebuie în acelaşi timp să precizăm în mod clar că există un mod special de gestionare a competenţelor transferate de statele membre către Uniune”. Deşi, majoritatea membrilor Convenţiei a agreat termenul federal, aceasta nu a putut asigura succesul partizanilor federalismului, dovadă că el nu a fost inclus deloc în textul Tratatului Constituţional; rezultatul nu are legătură cu democraţia bazată pe votul majoritar, ci cu caracterul consensual al procesului de luare a deciziei pe probleme de ordin constituţional la nivelul UE, trăsătură specifică guvernanţei multinivel. In confruntarea dintre federalişti şi interguvernamentalişti, vizibilă şi în cadrul Convenţiei Europene, ultimii au avut câştig de cauză prin poziţiile de forţă adoptate de Marea Britanie şi Franţa, care au pus accent pe rolul de prim rang al instituţiilor reprezentând statele naţionale, Consiliul European şi Consiliul de Miniştri.
Reluarea multor prevederi ale Tratatului Constituţional neratificat din cauza Franţei şi Olandei în cadrul noului Tratat de reformă instituţională a UE de la Lisabona (intrat în vigoare la 1 decembrie 2009), îndeosebi pe linia partajării competenţelor între nivelul comunitar şi nivelurile naţionale, reprezintă fără îndoială un progres notabil către federalizarea constituţională a UE, dar mai rămân mulţi paşi importanţi dificil de realizat către acest obiectiv. Totuşi crearea funcţiilor de preşedinte al Consiliului European şi cea de înalt Reprezentant pentru Politica Externă, care prezidează Consiliul Afacerilor Externe, ar putea fi interpretată ca o consolidare a interguvernamentalismului în detrimentul federalismului în cadrul UE. Primul preşedinte al Consiliului European, fostul prim ministru belgian Herman Van Rompuy, s-a declarat un federalist convins, fără însă să fie un fundamentalist, ceea ce pare normal pentru o personalitate care a condus un stat federal.
La 12 septembrie 2012, preşedintele Comisiei Europene s-a adresat Parlamentului European făcând un apel la constituirea unei federaţii a statelor naţiune, nu a unui superstat, ci a unei federaţii care să se bazeze pe o mutualizare a suveranităţii, prin care fiecare cetăţean să fie mai bine echipat şi apărat, suveranitatea în comun însemnând mai multă putere, nu mai puţină. In opinia lui José Manuel Barroso, „Europa” nu mai poate fi doar tehnocratică sau birocratică ci trebuie să fie democratică, iar alegerile pentru Parlamentul European din 2014 sunt decisive în acest sens. Barroso a apreciat că, într-un moment de turbulenţă ar fi o greşeală să fie lăsată apărarea naţiunilor la mâna populiştilor sau la nivel naţional. Această federaţie a statelor naţiune ar necesita, în final, un nou Tratat, destul de dificil de realizat într-o Uniune Europeană răvăşită de criza economică. Trei întrebări ar trebui puse legate de afirmaţiile preşedintelui Barroso:
prima: cine ar beneficia de mai multă putere prin adâncirea integrării, dacă votul simplului cetăţean nu prea contează?
a doua: dacă există un deficit relevant de democraţie nu cumva vorbim de o „Europă” mai mult autocrată, în care birocraţia şi corupţia se împletesc în mod armonios?
a treia: o federaţie a statelor naţiune nu reprezintă oare un experiment politic fără precedent căruia nu-i putem vedea un viitor cert?
Angela Merkel a cerut în luna august 2012 constituirea unei Convenţii Constituţionale, pe modelul celei americane, care a redactat Constituţia SUA. De altfel, propunerea anunţată de Barroso, surprinzătoare având în vedere scepticismul lui din urmă cu 8 ani, care i-a atras susţinerea britanicilor pentru actuala funcţie, nu este decât o versiune a viziunii germane asupra „Europei” unite, care presupune responsabilitate şi disciplină fiscală şi bugetară, reducerea diferenţelor de competitivitate şi de productivitate între „nord şi sud” şi o integrare politică prudentă, care să nu şteargă diferenţele dintre naţiuni, obiective extrem de generoase, dar dificil de realizat pe un orizont rezonabil de timp.
Tot în luna septembrie 2012, „Grupul Viitorului”, format din 11 miniştri de externe din statele UE în frunte cu Germania, a propus federalizarea printr-o armată comună, o poliţie comună şi un minister european de externe, existând două soluţii pentru viitorul UE: o federaţie sau o confederaţie. În domeniul politicii externe şi de apărare al UE ar urma să se renunţe la deciziile luate în unanimitate, în favoarea unui vot al majorităţii. Întreaga arhitectură instituţională a UE ar urma să fie revizuită, iar preşedintele Comisiei Europene ar urma să fie ales direct de cetăţeni şi să conducă un adevărat „guvern european”, iar Consiliul European şi Consiliul de Miniştri al UE ar urma să fie înlocuite cu o a doua cameră parlamentară a statelor (un fel de Senat dacă considerăm Parlamentul European un echivalent al Camerei Reprezentanţilor din SUA), iar această cameră ar avea o subcameră pentru cele 17 ţări ale Zonei euro. Există opinia că, federalismul înseamnă un stat unic descentralizat, compus din state suverane sau regiuni semi-autonome, dar nu independente, în schimb confederalismul este un sistem în care un grup de state suverane stabileşte un extra-nivel de autoritate la nivel supranaţional care are puteri în domenii de interes general larg. Într-o federaţie se aplică principiul subsidiarităţii, potrivit căruia puterea se exercită şi deciziile se iau la cel mai de jos nivel local posibil, cât mai aproape de cetăţeni, în timp ce în cazul confederaţiei, statele suverane cooperează doar în domenii unde au interese comune. În opinia lui Stavrou, curentul confederalist-interguvernamental primează încă în UE pentru că cetăţenii din statele membre, societatea civilă, nu au o influenţă notabilă asupra deciziilor luate mai ales de şefii de state sau de miniştri şi tehnocraţi nealeşi, iar singura soluţie viabilă ar fi o federaţie descentralizată, democrată şi pluralistă, care să fie dotată cu mecanisme de control la fiecare nivel de autoritate.
Concluzii
Criza din zona euro a pus din nou în discuţie chestiunea federalizării UE, ca o soluţie de a îmbunătăţi substanţial guvernanţa, atât la nivel comunitar, cât mai ales la nivel naţional. Paul Krugman consideră că eşecul monedei unice, pe care îl tot prevede Nouriel Roubini, ar produce nu numai un colaps economic ci ar constitui şi un eşec fatal al „proiectului european”. Totuşi, realizarea Statelor Unite ale Europei, după modelul american sau după alt model, nu este aproape. Federaliştii „europeni” insistă asupra unei puteri federale explicite, care să conducă economia comunitară şi să sporească competenţele BCE, fără ea euro nu ar avea şanse de supravieţuire. Totuşi în afara unor declaraţii ale unor oficiali comunitari nu s-au făcut paşi concreţi către uniunea politică, fiind nevoie de un nou Tratat, de un angajament politic precis al statelor membre, începând cu cele din zona euro şi apoi cu celelalte, care să stabilească şi un calendar al federalizării.
Antonio Padoa-Schioppa, profesor la Universitatea din Milano, consideră că tocmai absenţa unei puteri federale in UE conduce la o limitare excesivă a suveranităţii statelor membre, contrară aplicării corecte a principiilor federaliste, iar integrarea europeană devine tot mai mult un şir de confruntări şi dispute, unele extrem de dure şi acerbe, pe tema cedării de suveranitate şi pe tema alocării fondurilor europene. Piaţa unică, Uniunea Economică şi Monetară, Politica Externă şi de Securitate Comună, sunt realizări de excepţie dar care au implicat voinţă politică şi gruparea suveranităţilor, fără a anula naţiunile participante la „proiectul european”. Franţa s-a opus uniunii politice în repetate rânduri, iar în prezent sunt instituţii germane cum ar fi Bundesbank şi Curtea Constituţională din Karlsruhe, dar şi populismul antieuropean al unei părţi din mass-media şi al politicienilor naţionalişti care se opun împreună federalizării. Viitorul UE şi al realizărilor majore ale „proiectului european” sunt în pericol dacă Germania, promotorul ideilor federaliste, şi alte state importante cad sub influenţa naţionalismului, care poate însemna nu doar patriotism, ci şi izolaţionism, şovinism, conflicte potenţiale. Antonio Padoa-Schioppa crede că „Europa” este la o răscruce, declaraţiile lui Angela Merkel şi Wolfgang Schäube în favoarea unei evoluţii viitoare către o structură federală a UE ar trebui urmate de acţiuni concrete şi ele trebuie împărtăşite de Franţa şi alte state cât mai repede posibil, pentru că întârzierea federalizării va crea mari dificultăţii progresului integrării europene pe termen mediu şi lung.
Bibliografie
Prisecaru P., 2010, Teorii şi doctrine ale integrării europone, Federalismul european şi evoluţia sa, Editura UPG Ploieşti, pp. 37-45;
Pelkmans J., 2003, Integrare Europeană. Metode şi Analiză Economică, Ediţia doua, IER, pp. 10-28;
Jessop B, 1990, State Theory: Putting the Capitalist State in its Place, Polity Press, Cambridge, pp.250-275;
Padoa-Schioppa A., 2012, Political Union to Avert a Collapse, The Federalist Debate, CESI, Year XXV, NO.3, November 2012, pp.1-2
SURSA: Institutul de Economie Mondiala